城投公司是伴随我国经济体制改革而产生的，城投公司的转型发展与中国特色社会主义经济建设密不可分，也与国家宏观经济环境与政策的转变紧密联系。在改革开放的历史进程中，城投公司在不同的历史时期发挥了自己独特的作用，也在一定程度上为中国经济的发展做出了应有的贡献。但是，同时也带来了地方隐形负债、重复投资等问题。城投公司转型发展报告分上下两篇，在上篇中主要是对城投公司发展的四个阶段进行介绍，以便读者能够更好地理解城投公司转型发展的历史进程和未来的发展方向。
城投公司发展的第一个阶段（1991～1996年）：
1992年，党的十四大提出了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，这也就是必然要求中央政府建立符合市场经济规律的宏观调控体制。要建立起宏观调控机制就必然要求中央有雄厚的财政基础，但当时的情况是中央财政的支出大于中央财政的收入。为了保证经济体制改革的顺利进行，中央政府在此背景下实行了分税制改革。这也导致地方政府的“财权”上移至中央，地方基础设施建设的“事权”下移至地方政府。地方政府的财权和事权不匹配，增加了地方政府的财政支出压力。地方政府为保持本地区的经济发展，同时缓解了大量公共基础设施投入的财政压力-。
1992年，上海市建设投资开发总公司成立-，这是中国第一个通过地方政府设立法人企业参与城市建设的公司。随后，重庆、广东等省市也相继成立参与地方城市经济发展建设的城投公司。这一阶段的城投公司定位核心是地方政府的投融资平台，城投公司只作为载体来为地方基础设施的建设进行融资；其本身并不具备自有资产，且职能较为单一，定位与地方政府融资政策高度挂钩。当时的城投公司主要由地方的财政部门和建委共同组建，公司资本金和项目资本金都由地方财政拨款，以地方财政担保向银行贷款。直到1995年，国家《担保法》出台后，其规定地方政府不具备发债的权利，也不具备以财政担保直接向银行借贷的权利。当地方财政不能担保，而城投公司又没有自己资产，就只剩下债务上升，从而导致这种模式难以为继，城投平台公司的生存也举步维艰。
城投公司发展的第二个阶段（1997～2003年）：
1998年内外部两大挑战给中国经济带来了超预期冲击。从外部看，1997年泰铢崩盘，引爆了东南亚金融危机，逐渐演变成席卷全球新兴市场的亚洲金融危机；中国受遭遇了危机传导影响，外贸出口负增长，经济下行并伴随着失业增加和物价下跌。从内部来看，当时面临着国有企业连年亏损，银行不良资产率居高不下以及内需不振等问题。同年，我国遭受了一百五十年一遇的特大洪灾，造成的直接经济损失高达1660亿元，占当年GDP的2%。面对国内外严峻的经济形式，中国自1998年下半年起果断实施积极的财政政策和稳健的货币政策。国务院增发1000亿元财政债券，重点用于增加基础设施建设投资，拉动内需增长。除此之外，中央还启动了教育、医疗、住房市场化改革，配合扩内需的工作。同时，财政部发行2700亿元特别国债补充国有银行资本金，以及成立四大资产管理公司剥离上万亿元国有银行不良资产，增强银行放贷能力。按照基建项目的融资体制，中央政府可以为审批通过的基建项目提供一定的中央财政支持，但地方政府也必须安排配套资金作配合。地方政府由此也承担了巨大的基建项目资金压力。
地方政府或相关载体举借债务进行大量基础设施建设，提高地区生活和营商环境，再通过经济发展后带来的税收和土地增值收益偿还前期债务。这种通过土地增值收益-短期内无法平衡基础设施投入资金的情况就是通常所说的“土地财政”。而此时的商业银行体系经过前期改革和在“稳健的货币政策”配合下，资产质量明显好转，流动性明显增强。而政策性银行国开行由于可以从债券市场获取低成本资金，变成为了拥有天量信贷资源的“金主”。通过地方城投融资平台承接商业银行信贷投放并变相实现为地方政府融资，变成了解决地方基础建设资金压力的可行之道。1998年，国家开发银行出手和安徽省芜湖市政府合作，把芜湖市八个城市建设项目捆绑在一起，打包放进专门成立的城投公司。芜湖建设依靠这些项目向国开行贷款10.8亿元，融资开发征地、卖地还款。芜湖建设形成了所谓的地方政府融资平台的基本模式，即“打捆贷款模式”以及“先贷款后开发模式”，从而成为了城投融资平台后续各类业务模式的鼻祖。从2002年开始，企业所得税开始由中央政府与地方政府共享，但是土地出让收入留归地方政府所有。也就在同一年，全国开始推行土地“招拍挂”，芜湖市政府授权芜湖建设以土地出让收益质押作为还款保证。2003年，在国开行和天津市的合作中，开始允许以土地增值收益作为贷款还款来源。这些做法后来就成了全国城投公司的标准模式，各地政府开始纷纷效仿，比如重庆的“渝富模式”等。由此，仅靠财政预算收入吃力还债的瓶颈得以突破。地方政府可以依靠土地使用权转让收入撑起“土地财政”，还能将未来的土地增值收益资本化，从银行和其他渠道借入资金，从而撬动起“土地金融”，迅速地推动各地工业化和城市化建设。
“土地财政”支持下的城投平台融资模式
城投公司发展的第三个阶段（2004～2013年）：
2004年，《国务院关于投融资体制改革的决定》（下文简称“决定”）颁布后，我国投融资体制改革全面展开。这次改革确立了通过深化体制机制改革和扩大开放，建立起市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的投融资体制改革目标。《决定》正式确立了企业的投资主体地位，界定了政府的投资职能和投资范围。各地政府通过重新建立或在原有基础上重组的方式，组建了一批授权充分、保障有力、组织架构科学的新型城投公司。这一时期的城投公司主要体现出了“三高”的特点，首先是“数量高”、其次是“融资规模高”、最后是“资产规模高”，政府不断将诸多公共资产（如自来水、公交、燃气等）纳入城投公司。地方城投公司由原本单纯的政府投融资平台向政府投融资平台、城市建设主体、城市重大资产经营主体三位一体的角色进行转变，城投公司至此也进入了繁荣发展的阶段。
2008年，全球发生“金融海啸”，承担拉动中国经济增长“三驾马车”之一的“出口”岌岌可危。当时为了抵御外需断崖式下跌，中央政府出台了”四万亿“刺激计划，鼓励地方成立融资平台，用财政贴息、货币供应增加为刺激内容、以基础设施建设作为抓手，用投资来促进经济的增长。在2009-2011年期间，各地方政府纷纷成立融资平台，平台数量从2008年年底的2000多家，一下子增加到2009年年底的10000多家，多数以土地抵押、信用担保等方式向银行借款进行基础设施建设，以此拉动短期的经济增长。这本质上是以软预算约束为条件，无节制地进行基础设施建设为主的经济增长模式。原本中国经济增长的动力是由制造业和房地产双轮驱动，但在2008年之后就变成了以基础设施建设带动为主的单轮驱动，随之中国的城镇化也进入了“土地财政2.0”版本。
“土地财政2.0”版本
“四万亿刺激计划”在中国遭遇全球金融危机的紧要关头起到了立竿见影地提振内需的效果，但也给中国经济带来了意料之外的深远影响。在经济发展模式未发生根本性变化的背景下，“债务-投资-增长”的发展模式虽然为城市建设、投资及运营提供了巨额增量资金，但是也使得地方政府累积起的债务水平逐渐堆高。除了地方融资平台发行的债券较为明确，其他以各种形式向金融机构、非金融机构借款的各类隐性债务数额更大，且更具不确定性。这也无疑为中国金融体系带来了系统性的风险。于是中央出台了一系列政策开始对地方融资平台进行规范和约束。2010年6月国务院出台《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》要求清理融资平台公司、核实并妥善处理融资公司债务、制止地方政府违规担保承诺等行为。2012 年，财政部、发改委、人民银行、银监会四部门发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》提出要加强地方政府融资平台公司规范管理，金融机构加强信用管理。这也使得国有银行普遍呈现出谨慎贷款的态度，同时导致全国各大投融资平台陷入了困境。
“四万亿计划”下城投平台融资体系
这一阶段城投公司的发展出现了重大的转变，其根本原因还是在于国家经济发展模式转变的需要。就国内宏观经济情况而言，前期刺激政策的后遗症十分严重。2008年到2010年期间大规模的“刺激计划”和非常规政策使中国经济增长模式从“出口—投资”驱动的模式，转向了“信贷—投资”驱动的模式。这导致了中国宏观经济在相当长一段时期内将一直面临流动性泛滥，债务高筑、经济泡沫化、产能过剩等问题的困扰，经济系统性风险难以在短期内化解。为推进我国经济的全面稳固发展，中央适时地提出了供给侧结构性改革，通过改革制度供给来实现我国经济发展方式由粗放式向集约化、高质量化转变。而供给侧结构性改革的主线,也为政府投融资平台的改革奠定了基础。
从对城投公司的监管层面来看，中央始终保持“化解债务” 的总体思路。各地方城投公司在经历了前期快速的发展与扩张后，受困于单一的角色定位，暴露出了“量”与“质”两个方面问题：一是动能不足，数量饱和且增长停滞，“萎缩”趋势逐渐明显；二是虚体发展，城投平台公司欠实体化且债务负担沉重，融资职能过度透支。随着新预算法的实施，中央放开了地方政府举债限制。为了控制地方政府隐形负债而提出了“修明渠，堵暗道”的基本原则，明确地方政府债券为地方政府举债融资的唯一合法渠道。2014 年，国务院发布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》要求平台公司必须剥离融资职能，实行市场化转型，不得再为地方政府进行融资。国发【2014】43号文开启了地方城投公司政企分离的顶层设计，此后的监管政策开始在“限制城投无序举债”和“推进城投转型”两个方面同时发力。一方面推进政企隔离、国家信用和地方信用脱钩，限制城投债务的无序扩张；另一方面，要求从人员、资产、职能、信用等方面划清政府与企业的边界，推动城投企业市场化转型。
2018年的中发【2018】27号文和46号文明确了隐性债务的定义，奠定了2018年至今以隐性债务防控化解为核心的城投监管框架。在此阶段，国办发【2018】101号文明确提出支持转型中的融资平台公司和转型后市场化运作的国有企业，依法合规承接政府公益性项目，实行市场化经营、自负盈亏。2018年以来的监管以“坚决遏制隐性债务增量，稳妥化解隐性债务存量”为原则，各地方积极化债，隐性债务无序增长的势头得到遏制。但2020年上半年，为应对经济下行的财政政策发力导致地方债务增速再度抬头。2020年以来，政府相继出台一系列政策法规强调债务风险管理。2021年4月，国发〔2021〕5号文提出“把防范化解地方政府隐性债务风险作为重要的政治纪律和政治规矩”。二十大报告强调“依法将各类金融活动全部纳入监管，守住不发生系统性风险的底线”。2023年政府工作报告明确指出“要有效防范化解地方政府债务风险，制定实施一揽子化债方案”。在债务化解重要性和紧迫性不断提升的背景下，城投公司转型的必要性和紧迫性凸显。从2008年至今城投监管的思路是一脉相承的，尽管其中随着宏观经济变化政策偶有微调，但防范化解地方债务风险的方向从未发生过改变。监管从最初的银行贷款、到金融非标资产、到PPP项目、再到城投债券，从最初只监管资金端，到加强对项目端和地方政府的问责，政策“遏制增量，化解存量”的思路始终保持稳定。
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